“养老保险这个‘地方粮票’，现在终于可以在全国‘通存通兑’了。”刚从广州一家广告公司辞职、回到合肥阳光电源有限公司做企划的顾宗韶说。上个月，顾宗韶从广州辞职时，只拿走了自己个人账户中的养老保险，企业为其缴纳的部分则留在了当地。

　　由于现行的社会养老保险制度以行政区划为边界，采取个人缴费加地方统筹的方式，地方统筹的养老保险金归当地所有参保人共有，所以参保人跨地区转移养老保险时，不可以转走企业缴纳的部分。为此，每一次跨地区换工作，顾宗韶都只能选择退保，他的养老保险也一次又一次归零。他告诉记者，他在上海、广州、合肥三个城市工作过，三个城市都有他的养老保险。“树挪死，人挪活，但我们的养老保险账户却一直是死的。”

　　然而，现在让顾宗韶感到兴奋的是，2009年12月22日，国务院常务会议决定：从今年1月1日起施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下称《暂行办法》)。包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；在转移个人账户储存额的同时，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁。

　　“岁末寒冬，无疑给了我们一个结结实实的惊喜。”顾宗韶说。

　　2009年，中国的各省、直辖市、自治区，都已在本地区范围内实现了养老保险统筹，如今，全国范围内的“转移接续”顺理成章。“这对于更好地保障流动就业的城镇企业职工和农民工的权益，建立健全全国统一的社会保险制度，具有重要意义。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧说。

　　农民工能否一视同仁

　　新政甫出，无疑对中国如候鸟般迁徙于中国大江南北的2亿多农民工是个福音。每年年关将至，都是农民工退保的高潮期，国务院此次的大动作，时机的选择亦耐人寻味。

　　据调查显示，有超过八成的农民工不愿意购买养老保险。在农民工聚集的广东省，从上世纪90年代实施农民工养老保险以来，到现在拿到退休金的农民工仅800多人，相对2600万在粤务工农民工的庞大数量，微乎其微。“老无所依”一直是这个群体的集体伤痛，日后也必将成为各地财政的主要压力和未来社会稳定的重大隐患。而这主要源于养老保险有两个门槛：最低缴费年限为15年和连续缴费，且长达15年的累计缴费年限很难在各地间转移接续。

　　12月22日召开的十一届全国人大常委会第十二次会议上，《社会保险法(草案)》降低了养老保险的门槛，其三审稿增加规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以领取一次性养老保险待遇”。再加上《暂行办法》规定的养老保险可以各地间转移接续，缴费年限合并计算，且细化规定出台后，规定所有参保人员未达到待遇领取年龄前，都不得终止基本养老保险关系并办理退保手续，保证农民工直接把自己缴纳的社会保险费带回家乡，那么，日后农民工加入养老保险必将得到极大释放。

　　在手续上，《暂行办法》规定了统一的办理流程：参保人员离开就业地，由社保经办机构发给参保缴费凭证；在新就业地参保，只需提出转续关系的书面申请，转入和转出地社保经办机构为其协调办理审核、确认和跨地区转续手续。这就意味着，流动人口工作转移时，只须带走一纸手续，且细化办法规定办理日期不会超过45天。

　　中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧说：“这对政府有关部门的服务提出了很高的要求，如果程序和手续出错，参保人员两地往返奔波是非常痛苦的经历。”同时，他也认为暂行办法中提到的“国家将建立全国统一的社保机构信息库和基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，发行全国通用的社会保障卡”，实现还有待时日。

　　此外，农民工的养老保险还涉及到城乡关系，操作起来更为复杂。目前，中国的养老保障体系主体有三个部分，即城镇职工基本养老保险，新型农村社会养老保险和机关事业单位退休金制度。大部分农民工打工几十年后多选择回乡，如果他在城市参加的是城镇职工养老保险，而农村的保障体系层次比较低，回去以后怎么对接是一个问题。年轻农民工到城市打工，未来的城市化将把他们变成城里人，但他们已经在农村参加了养老保险，他又怎样进入到城镇职工的养老体系里来？

　　中国人民大学社会学系教授李迎生说：“虽然之前实施的新农保制度为《暂行办法》在城乡间实施提供了重要前提，但若要更好地实现养老保险权益的转移接续，还需要进一步制定不同类型养老保险制度之间的衔接办法。”

　　而在农民工能从这个养老保险新政中受益多少的争议中，还有更重要的一点，是中国的农民工中有养老保险的人少之又少。在北京东单正在建设的一个酒店式公寓的建筑工地上，建筑工人李伟生介绍：“我在很多个城市建过高楼，从来没有养老保险，我们现在这一百多号人谁都没有养老保险，谈不上什么转移接续。”

　　据统计，目前中国有农民工2.3亿人，但参加城保的农民工只有2000多万人，仅占城镇就业农民工的17％左右。深圳市社科院院长乐正介绍：“大部分农民工，尤其是年轻的农民工不愿意参加养老保险，他们更关心的是是否可以直接享受到的医疗保险和工伤保险。”

　　12％ 的“部分转移”

　　此次《暂行办法》规定，参保人的“单位缴费”只能“部分”转续，以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移，(相当于统筹部分的60％)，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。

　　也有专家提出“名义账户”方案，也就是将个人缴纳的8％和企业缴纳的20％全部注入个人账户。

　　“为什么还是转移部分单位缴费，这是企业给我们缴的钱，跟我们自己缴的是一样的，为什么不能全部转移？”顾宗韶反问记者，心有不甘。和顾宗韶一样，大多数参保人都不清楚原来单位为其缴纳的20％的社保基金，在既不退给本人，也不退给原单位的情况下，到底去了哪里？用来做什么？

　　按照现行政策，养老保险缴纳包括个人缴纳和单位缴纳，按照相应的比例分别进入了参保人的个人账户和社保的养老统筹基金。个人账户的钱归个人所有，支取方式视具体情况不同而不同，而统筹基金除了要支付当地人民的养老金外，还涉及投资等诸多领域。

　　人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平告诉记者：“统筹基金，总的来说还是要养现在已经退休的人员，所有在职交的钱都是为已经退休的老年人支付的，所以统筹基金是现收现付的。”

　　而中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧说：“养老保险收费，尤其是对企业收缴保险费，不是一件很容易的事。这涉及到建立档案、资金保管、办理手续，这都需要成本。”唐钧认为，如果都要输出地承担这些成本，会影响收缴的积极性。但是，这些成本由中央财政负担则更好。同时，唐钧也告诉记者，参保人留下的企业缴的那份钱，也是当地政府一块很大的利益。

　　有大量的社保资金都是这样明目张胆地沉淀下来，成为当地政府一笔不小的“预算外收入”。因此，也就出现了很多地方都“愿转不愿接”、对退保大开绿灯的现象。

　　对于这部分钱，中国人民大学劳动人事学院教授郑功成认为，“这意味着越是工业化程度高的，像长三角、珠三角地区沉淀的养老金就越多，贫穷地区则恰恰相反。讲得不太好的话，这就是一种剥削，是一种掠夺，掠夺了劳动者年轻时候的健康和劳动力。”

　　于是，也就不难想象，现在划域而治的社保基金制度推进很慢的一个重要原因，“是地方政府的官员在考虑自己的利润最大化。”中央党校校委研究室副主任周天勇说。

　　但是，目前暂行办法细化规定：参保人员户籍所在地与最后参保地一致时，在户籍所在地办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇；当户籍所在地与最后参保地不一致时，如果在最后参保地参保满10年，则在最后参保地领取待遇；如在最后参保地参保不满10年，依次向前推至满10年的参保地办理待遇领取手续；各地参保都不满10年，则在户籍所在地办理待遇领取手续。

　　比如，顾宗韶先后在上海、广州、合肥就业，参保缴费各5年。当他达到国家法定待遇领取年龄时，由于累计缴费年限满了15年，可以按月领取基本养老金。但是，由于他在3地参保都不满10年，就由他的户籍所在地合肥负责发放基本养老金，而3地社保机构应按规定把相应的资金转到安徽省。这样有助于消除过去由于地区之间职责不清，个别转出地和转入地常有相互推诿的现象。

　　再按照上述人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平所讲的：地区统筹基金是现收现付的，是支持已经退休的人养老的。那么，大规模转接的时候，各个地方政府将马上会出现财政压力。

　　现在奔走他乡的农民工，往往循着一条“别穷奔富”的路径在流动，大规模转接时，中西部的钱马上就要转走，地方财政就会随之紧张；如果未来这些人选择在北京、上海等发达地区退休的话，这些地区将要支出沉重的养老负担。因此，从短期看，转出地财政有压力；从长期来看，转入地财政有压力。

　　全国统筹还有多远

　　“我可能还会调动工作去上海，其实我希望在哪儿缴费都可以，在哪儿退休也都可以，如果未来能领到社会保障卡，不管走到哪儿都能用是最好的。”顾宗韶对未来养老保险的全国统筹充满憧憬，就像是国外很多国家的工人一样，绑定一个终生使用的社会保险号，无论是在便利店里打工，还是在街头卖热狗，只要照章纳税，事关将来退休金多寡的积累都在那张卡里，不必为换了城市打工而申请“转移”。

　　的确，我国城镇职工基本养老保险制度改革的目标是全国统筹。按照《暂行办法》，如果一位劳动者先在北京工作，然后去了广州，之后又去了上海，最后又回到了北京，那么他的个人账户就需从北京转移到广州，再转移到上海，最后又转移回北京，这个过程带来了较大的、且不必要的管理成本；如果实现了全国统筹，由全国统一的部门管理个人账户，那么就不需要或者只是形式上的转移，而不需要转移资金，避免了不必要的管理成本。因此，目前采取的转移接续方式，显然并非治本之策，同时会导致管理成本的提高，治本之策仍然是尽快全国统筹。

　　在十一届全国人大常委会第十二次会议的建议草案上已经增加规定：国家将设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。

　　在中国人民大学社会学系教授李迎生看来，目前，有的地区养老保险基数高，缴纳的养老保险多，有的地区养老保险基数低，缴纳的养老保险基金少，发达地区和欠发达地区差距太大是最难调和的矛盾。“全国统筹的话，发达地区企业肯定不干，欠发达地区可能又交不起，有点吃大锅饭的感觉。”李迎生说，所以，他认为“转出地”与“转入地”政府间财政利益的重新分配是难点。

　　另一方面，唐钧认为还是需要中央财政的支持。“技术上都是没有问题的，关键是现在全国养老保险基金有一万亿，但地方却有账没钱，这是最大的障碍。”唐钧说。