增值税将覆盖营业税征收范围，成为贯穿工、商、服务业的税种，同时营业税将取消。此项改革可能首先从交通运输业切入

　　“十二五”期间，中国将扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，以“完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策”。这一税改思路将写入即将提交3月份全国两会审议的“十二五规划”建议稿中。

　　这意味着，中国政府已决心推进第一大税种——增值税的“扩围”改革，割裂16年之久的增值税链条有望被真正修复。中国政府希望以此为催动产业升级、转变经济增长方式铺平道路。

　　然而，增值税“扩围”改革牵一发而动全身。“现实的利益格局不仅错综复杂，而且是动态、不断变化的，要厘清它并提出可行的解决方案可能颇费时日。”财政部财政科学研究所研究员孙钢对《财经国家周刊》记者说。

　　另据获悉，鉴于改革的复杂性，此项改革最可能首先从交通运输业切入。

　　头号税种再改革

　　即将进行的新一轮增值税改革，被称为增值税“扩围”。这意味着增值税将覆盖营业税征收范围，成为贯穿工、商、服务业的税种，同时营业税将取消。

　　增值税“扩围”改革思路并非始自今日。

　　31年前(1979年)，增值税作为舶来品被引进中国，在经过了1983年、1994年两次大规模改造后，中国的增值税终于有了较为规范的税种形态和制度，也迅速成为中国第一大税种。

　　从那之后，增值税的转型、扩面改革便一直是业界持续关注的热点。“无论从增值税本身固有的特点、在中国的现状还是从它对改变经济增长方式的意义来考虑，都应该把增值税的改革作为下一步税制改革的重点。”全国人大财经委原委员程法光说。

　　增值税是全球110多个国家实行的一个税种，税负中性、公平。

　　它有三个明显优点：“全覆盖”，真正意义上的增值税应该覆盖到全部行业；“全链条”，因为不论任何行业都执行增值税，比如从开矿一直到形成最终商品到消费者手中，这个链条都是不断的；“全抵扣”，全链条使得前一个环节纳过的税收全部都抵扣掉，剩下部分才是本环节该交的税收，增值就纳税，不增值就不纳税，多增值就多纳税，少增值就少纳税，税负公平。

　　程法光说，中国现行增值税的现状是，有其名而不具其实，既不全覆盖，也不全链条，更不全抵扣，漏洞大，不标准、不规范，增值税的主要优点和特征都难以真正实现。

　　中国1400多万增值税纳税人，只有200多万是一般纳税人，其余1200多万都是小规模纳税人。小规模纳税人中，商业的税率是4%，工业是6%，相当于比例税，他的票别人不能抵扣，别人的票他也不能抵扣，说是增值税，但实际就是营业税、产品税。

　　同时，1994年税制改革，对于货物的生产、批发、零售和进口环节以及加工、修配环节普遍征收增值税，但对于建筑安装、交通运输、劳务、转让无形资产或者销售不动产等环节则征收营业税。这最终造成增值税、营业税并行的流转税体系。

　　这种并行格局引发的负面效应，主要体现在对于第三产业的税负不公平上，大大挤压了生产型服务业的生存发展空间。另外，由于第三产业实行营业税，在出口环节上无法按照增值税实现退税，这在一定程度上阻滞了服务贸易产业的发展。

　　中国社科院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇表示，“营业税主要的征收对象是服务业。而在现实中，服务业中间流转环节较多，金融、保险、信托理财、物流，每一道环节都征营业税。分工越细，税负就越重。”

　　阻力

　　财政部财政科学研究所研究员孙钢指出，增值税“扩围”改革，可能带来不同行业税负的不同变化，可抵扣的进项税额多少不同，抵扣范围的扩大，其对增值税收入的冲击会大大突破“扩围”的范围。

　　目前缴纳营业税的包括交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、房地产业等。上述行业若改征增值税可能会出现不同问题。

　　以建筑业与房地产业为例。改缴增值税后，其税负变化差异会比较大。原因之一在于这两个行业适用的营业税税率不同，前者为3%，后者为5%，扩面后如果适用同一税率，自然会出现税负的相反变化。但增加增值税的税率档次显然不符合增值税中性的要求而很难被接受。

　　交通运输业改征增值税，可能出现的问题是，一些运输设备价值较高，新购置的当年进项税额较大。

　　如中国的高铁、民用航空、远洋运输，都处在高速发展期，每年新购置的高速列车、飞机、海轮数量较多，加上新建造的场、站、码头等基础设施陆续投入使用，如果改征增值税，这些新增的价值较高的固定资产，其进项税额数额较大，可能会大大抵消销项税额，甚至导致无税可征。

　　目前缴纳增值税的企业，其支付的运费按7%抵扣。运输业改征增值税后，意味着各个企业对运费可按17%抵扣，抵扣额的增加意味着增值税纳税额的减少，这将直接冲击增值税的存量。

　　更大的阻力来自政府间财政关系的调整。

　　目前，增值税是共享税，中央分享75%，地方分享25%。而对营业税来说，尽管银行总行等一部分营业税收入归中央，但从收入总额来看，还是可以基本上把营业税归属地方税。

　　例如，2007年，6582.8亿元营业税总额中，属于地方收入的为6380.1亿元，占营业税总额的96.92%，占当年地方财政收入的27.07%。地方收入超过四分之一的部分来自于营业税。

　　如果营业税改为增值税，必然涉及财政体制的调整。其调整的方式可以是调整增值税的分享比例，也可以是调整税收返还数额，还可以作为固定的转移支付。

　　然而，不管采取哪种方式，其调整的难度都是巨大的，需要中央与地方之间进行多轮博弈，其复杂程度将远远超出增值税“扩围”改革方案起草部门的想象。

　　“所以，增值税的‘扩围’和财政体制的调整是需要同时进行的。否则增值税‘扩围’地方的收入减少了，地方就没办法维持。所以必须同时进行。”杨志勇说。

　　另一方面，随着增值税的“扩围”改革，地区之间的利益纷争有可能浮出水面。

　　所谓的增值税地方利益纷争，主要表现在进项税额上。增值税的应纳税额为销项税额减进项税额后的差额，如果不是来自本地，则意味着征税是在外面而由本地抵扣，本地政府会觉得吃亏，会有意无意要求本地企业尽可能采购本地原材料，以便“肥水不流外人田”，从而导致市场的地区封锁和人为割裂，破坏市场的统一性。

　　与上述问题相呼应，“扩围”后的增值税如果依然由国税机关征管，地税几乎被边缘化了。如果增值税全部由地税机关负责征管又恐怕不可能。同时，增值税的征管还将涉及企业所得税的征管，使得问题更为复杂。

　　“除非根本上消除国、地税分设的做法，否则中央与地方间的税权之争将以各种形式长期存在。”孙钢说。

　　交通运输业先行？

　　“这将是一个比较漫长的过程，最开始的时候也不可能用增值税将现行营业税的范围全部覆盖，只是选择其中一部分。”财政部财政科学研究所税收政策研究室主任张学诞对《财经国家周刊》记者说。

　　据知情人士透露，为了解决这一问题，有关部门可能考虑绕过困难、部分“扩围”，而最先实施增值税代替营业税的领域则可能是交通运输业。

　　这个选择也存在着一定的合理性。“增值税扩围的行业选择，需对上下游之间的关联度比较大，并且链条比较长的行业优先考虑，交通运输业可以作为一个突破口。”张学诞说。

　　孙钢也认为，“扩围”的第一步应该避免选择建筑业，而是选择交通运输业为宜。理由很简单，建筑业改征增值税，其抵扣范围波及过大，动一个建筑业，影响的却是整个工业、商业和进出口贸易的增值税收入。

　　选择交通运输业率先改革的理由在于，一方面该行业是增值税“链条”中重要的一环，修复好这一环链条，对完善增值税意义重大。另一方面，该行业的营业税收入不是很大，不论如何改革，都不至于影响大局的稳定和行业的发展。

　　同时，交通运输业“麻雀虽小，五脏俱全”，“扩围”改革可能遇到的问题，如税负变化不一、进项税额增减不一、抵扣范围扩大等，在该行业都有体现，解剖好这一“麻雀”，可以起到事半功倍的效应。

　　运输业若改征增值税，不仅征管由国税机关负责，原来负责运输业营业税征管的人员也应调入国税机关，即人随业务走。这样，国税地税之间随着业务的此消彼长，人员也此消彼长，最终两个机构合为一体。

　　增值税的“扩围”会导致地方收入的减少，而收入减少则需要相应的财政机制的弥补。

　　财政部财政科学研究所所长贾康对于这个问题给出一条解决路径：与此相应配套的是加快房产税改革和资源税改革，弥补地方政府收入，使它们成为地方政府职能合理化内在契合的主体税种，合理构建地方税体系。